متون سیاستی

مسکن

اول — ماجرا چیست؟

مسکن برای گروه‌های مختلف حاوی معانی متفاوتی ا‌ست. برای یک گروه خانه و سرپناه است، برای گروهی دیگر کالایی برای خرید و فروش. برخی خانواده‌ها مسکن را به واسطه‌ی اجاره‌نشینی همچون سنگین‌ترین بخش سبد هزینه‌های خانوار تجربه می‌کنند، شماری دیگر آن را محملی برای ثروت‌اندوزی سوداگرانه می‌دانند. برای کارگرانْ مسکن مایه‌ی اشتغال است، برای بانک‌ها عرصه‌ی سرمایه‌گذاری و برای حاکمان شهری محل کسب درآمد. برای عده‌ای مسکن گهواره‌ی تعلیم و تربیت نسل بعدی‌ است و برای عده‌ای دیگر محل فخرفروشی و کسب منزلت اجتماعی. اساساً همین معانی متفاوت و متضاد است که مسکن را به یکی از چالش‌برانگیزترین حوزه‌های سیاست‌گذاری اجتماعی تبدیل کرده ‌است. تاکید بر هر کدام از این معانی کارکرد ویژه‌ای به مسکن می‌بخشد و تبعات متفاوتی برای شهرنشینان دربرخواهد داشت.

با اینهمه آن سویه‌ای از مسکن که امروزه غالب شده ‌است پیشی‌گرفتن وجه اقتصادی و سوداگرانه‌ی مسکن از وجه زیستی وسکونتی آن است. خانه که روزی فضای شکوفایی خلاقیت‌های فردی بود چند صباحی‌ است به مستغلاتی برای تاخت و تاز بورس‌بازان و بساز و بفروش‌ها بدل شده‌ است. در این میان تهران با دربرگرفتن ۱۶/۵ درصد از کل جمعیت و ۲۸ درصد از تولید ناخالص داخلیِ کشور جایگاه تعیین‌کننده‌ای را در معادلات مسکن به‌خود اختصاص داده‌است. بحران‌های دوره‌ای اقتصادی به انضمام سیاست‌های زمین و مسکن شرایط را بیش از پیش برای کالاشدن مسکن مهیا کرده است. کافی ا‌ست به‌یاد آوریم ۷۴ درصد از درآمدهای شهرداری در سال ۹۵ از محل شهرفروشی‌ حاصل شده است که در این میان فروش تراکم و تغییر کاربری چشمگیر‌ترین نقش را بازی می‌کردند.

کالایی‌شدن مسکن همچنین تبعات جبران‌ناپذیری برای ساکنین شهر داشته است. تداوم این سیاست‌ها چیزی جز عمیق‌شدن شکاف شمال-جنوب، پرت‌شدن گروه‌های کم‌درآمد به حاشیه‌های شهر و در یک کلام فروش شهر به نفع عده‌ای قلیل به بار نخواهد آورد. این مخاطرات بازاندیشی در مسأله‌ی مسکن را بیش از پیش ضروری می‌سازد.

دوم — چرا اینطور شد؟

با وقوع انقلاب دولت سیاست مسکن انقلابی را در پیش گرفت. از آنجایی که دولت پساانقلابی خود را وامدار پابرهنگان و مستضعفان می‌دانست وعده‌ی خانه‌دار کردن یکایکِ «امت اسلامی» را مطرح کرد. با شکل‌گیری نهادهای انقلابی و به‌راه افتادن تعاونی‌های مسکن از همان سال‌های اول انقلاب، دولت مستقر کوشید به حل مسأله‌ی مسکن بپردازد. در این دوره بسیاری از مستغلاتِ مصادره‌ای و اراضی بایر به‌صورت رسمی در اختیار تعاونیِ مسکن سازمان‌های انقلابی قرار گرفت.

اما همزمان با غالب‌شدن سیاست درهای باز و مسلط‌شدن ایده‌ی تعدیل ساختاری در دهه‌ی ۷۰، سیاست مسکن نیز دستخوش تغییرات شگرفی شد. در این دوره بازار مستغلات به کسوت محرک توسعه‌ی اقتصادی درآمد و عملاً قوانین مسکنِ بازاری جای سیاست‌گذاری اجتماعی در حوزه‌ی مسکن را گرفت. قانون خودکفایی شهرداری‌ها و کسب سود از محل فروش تراکم به‌عنوان بزرگترین و اصلی‌ترین منبع تامین مالی نهادهای حکمرانیِ شهری درآمد. علاوه بر این، تجار و کاسب‌کاران با سرازیرکردن سرمایه‌شان به بازار مستغلات زمینه‌ساز بالارفتن حبابی‌گون قیمت زمین در سال‌های ۱۳۷۴ و ۱۳۸۱ شدند.

واگذاری نسبی زمین به بازار و فراموشی ایده‌ی مسکن اجتماعی و انقلابی تا اواسط دهه‌ی ۸۰ ادامه یافت. این وضعیت محذوفان و محرومانی داشت که خود را درقالب سکونتگاه‌های غیررسمی آشکار کردند. همین گروه‌ها کانون برنامه‌های سیاسی در دولت نهم و دهم قرار گرفتند که نهایتاً خود را در قالب طرح مسکن مهر متجلی کرد. ساخت مسکن در خارج از شهرها به نیت کاستن از قیمت زمین و قابل‌خریدکردن واحدهای مسکونی برای طبقات کم‌درآمد بود. علیرغم برنامه‌ی مسکن مهر، مسأله‌ی مسکن تا به امروز همچنان لاینحل باقی مانده و بویژه در مراکز شهری بیش از پیش بر دوش خانوارها سنگینی می‌کند. این وضعیت در دولت اعتدال تا جایی ادامه یافت که به‌رغم وجود ۱۱ میلیون حاشیه‌نشین بنا بر سرشماری ۱۳۹۵ فقط در شهر تهران حدود ۵۰۰ هزار واحد خالی وجود دارد. خانه‌هایی که نه برای استفاده که برای فروش در بازار و انباشت سرمایه ساخته‌شده‌اند. همچنین سهم مسکن در سبد هزینه‌ی خانوار به ۳۵ درصد رسیده است که ۱۰٪ از وضع متعادل آن بالاتر است. همین عامل سبب شده است خانواده‌ای با متوسط درآمد جامعه، برای خانه‌دارشدن باید ۱۱/۵ سال منتظر بماند.

سوم — چه باید کرد؟

۱- فوری‌ترین کاری که باید در حوزه‌ی مسکن انجام بگیرد مداخله‌ی دولت در بازار مسکن است. دولت می‌بایست نخستین وظیفه‌ی خود را که تامین سرپناه برای شهروندان است به رسمیت بشناسد. این مهم می‌تواند با اصلاح عاجل سیاست‌های زمین و مسکن انجام گیرد. همچنین با مداخله در سیاست‌های پولی و مالی دولت می‌تواند زمینه‌ی ارائه‌ی تسهیلات بانکی را برای گروه‌های کم‌درآمد مهیا کند.

۲- شأن نظارتی و حمایتی دولت بر حکمرانی شهری باید از نو تعریف شود. این نظارت باید در خدمت شفاف‌سازی مبادلات اقتصادی در حوزه‌ی مسکن باشد. در این راستا می‌توان به مواردی مانند تدقیق، شفاف‌سازی و اعلام عمومی منابع درآمدی شهرداری، منتشرکردن مجموعه مصوبات کمیسیون ماده ۱۰۰، تاسیس بانک اطلاعات زمین و بروز‌رسانی و در معرض دید قراردادن خرید و فروش‌ها و نظارت بر نظام بودجه‌ریزی و تخصیص منابع شهری اشاره کرد.

۳- دولت باید با مداخله در بازار ساخت و ساز، با ارائه‌ی مشوق‌های مالیاتی و اداری صاحبان سرمایه‌ی مستغلاتی را مکلف به تخصیص بخشی از واحدهای آماده‌ی فروش به گروه‌های کم‌درآمد کند. از دیگر سیاست‌گذاری‌های ممکن در حوزه‌ی منابع تامین اعتبار باید به تغییر نظام مالیاتی اشاره کرد. در حال حاضر عوارض پرداخت‌شده توسط شهرنشینان از میانگین مالیات‌های پرداختی در دیگر کشورها بسیار پایین‌تر است. نظام حکمرانی شهری باید با افزایش این عوارض و نیز تصاعدی‌کردن آن به نسبت متراژ خانه‌ها در راستای کاستن از اتکاء به منابع حاصله از فروش تراکم و رفتن به سمت منابعی پایدارتر گام بردارد. علاوه بر این شهرداری باید اخذ مالیات از خانه‌های خالی را در دستورکار قرار دهد.

۴- نهادهای شهری نیز می‌توانند نقشی دیگرگون در مسأله‌ی مسکن بازی کنند. این نهادها باید به‌عنوان عاملان محلی در تغییر سیاست‌گذاری‌های یارانه‌ای مسکن نقش بازی کنند. در این تغییر، یارانه‌ها و مشوق‌های مسکن باید به‌جای تخصیص یافتن به افراد و خانوارها به زمین و مسکن تعلق گیرد. بدین ترتیب با رفتن و آمدن خانوارهای جدید این یارانه‌ها همچنان پابرجا خواهد ماند و نسل به نسل منتقل می‌گردند. در این راستا می‌توان به طرح‌هایی مانند خانه‌داری با سهام مشترک و یا صندوق زمینِ اجتماع محلی که در آن اجتماع محلی تبدیل به نهادی برای ارائه‌ی خدمات مسکن به اعضای خود می‌شود اشاره کرد. گرچه فقدان اجتماعات محلی خود مانعی جدی برای تحقق این دست ایده‌هاست، اما برای حل مسأله در درازمدت چاره‌ای جز اندیشیدن به مداخله‌ی نهادهای مدنی و محلی که نقشی واسط و ضربه‌گیر میان بازار و متقاضی بازی کنند وجود ندارد.