متون سیاستی

بودجه‌ریزی مشارکتی

اول — ماجرا چیست؟

ایکی از مسائل اصلی برنامه‌ریزی و مدیریت شهری در ایران، مسئله‌ی جلب مشارکت شهروندان در روندهای تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری است. مشارکت شهروندان در تصمیم‌گیری‌ها موجب افزایش اعتماد عمومی به مدیریت شهری، تمایل بیشتر شهروندان به همکاری در اجرای برنامه‌ها، متناسب‌تر شدن طرح‌ها با نیازهای واقعی شهروندان، تقویت تعلق محلی و شهری مردم و در نهایت افزایش نظارت عمومی بر مدیریت شهری و کاهش مفاسد اداری می‌شود.

یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازها برای مشارکت در برنامه‌ریزی و مدیریت شهری، بودجه‌ریزی است. به این معنا که شهروندان در تصمیم‌گیری برای اینکه چه پروژه‌هایی با چه اولویت‌بندی و چه میزان بودجه اجرا شوند، مشارکت کنند. بودجه‌‌ریزی در ایران به طور سنتی از بالا، به صورتی غیرنظام‌مند و غیرمشارکتی انجام می گیرد. این شکل از بودجه‌‌ریزی، آسیب‌های متعددی در پی دارد از جمله بی‌تناسبی بودجه با برنامه، فساد و عدم شفافیت، موازی‌کاری، نارضایتی عمومی، عدم تأمین نیازها و فقدان سازوکارهای تصحیح‌کننده. مکانیسم بودجه‌ریزی فعلی در هیچ سطحی از اجرا و نظارت امکان مشارکت به شهروندان و نمایندگان آنها نمی‌دهد. نمونه‌هایی نظیر پروژه صدر بی‌توجهی به مسائل محلات پیرامون (ترافیک، آلودگی صوتی و کاهش قیمت املاک منطقه) و نیازها و اولویت‌های شهروندان را نشان می‌دهد که از تخصیص غیرمشارکتی بودجه ناشی می‌شود.

در حال حاضر در مدیریت شهری تهران شش سطح از بودجه وجود دارد. نخست، برنامه‌ی پنج ساله‌ی شهرداری؛ دوم، سند بودجه‌ی سالانه‌ی شهرداری؛ سوم، بودجه‌های معاونت‌ها و سازمان‌های تابعه‌ی شهرداری برای پروژه‌های خود؛ چهارم، بودجه‌های شهرداری‌های مناطق برای پروژه‌های محلی؛ پنجم، بودجه‌های نواحی برای فعالیت‌های جزئی (برای مثال در امور عمرانی در سطح لکه‌گیری آسفالت) و دست آخر بودجه‌ی مدیریت محله برای هزینه‌های سراهای محله.
بودجه‌‌ریزی مشارکتی در شرایط کنونی در تهران دو وجه می‌تواند داشته باشد: ۱) مشارکت محلات در بودجه‌ریزی پروژه‌های خاص محله، و ۲) مشارکت محلات در بودجه‌ریزی پروژه‌های اثرگذار بر محله.

دوم — چرا اینطور شد؟

به رغم اقدامات اولیه‌ای که در سالیان گذشته برای جلب مشارکت محلات در مدیریت شهری صورت گرفته، این هدف تا به امروز اجرایی و تامین نشده است. مهم‌ترین عوامل این ناکارایی عبارتند از:

۱. موانع حقوقی: فقدان مکانیز‌‌م‌های سازمانی در اساسنامه و آیین‌نامه شورایاری برای جلب مشارکت شهروندان در بودجه‌‌ریزی، فقدان مکانیزم‌های تأمین منابع مالی محلی جهت خودکفایی نسبی نهادهای محلی در اساسنامه شورایاری، عدم ‌استقلال واقعی شورایاری‌ها از شهرداری، شورای شهر و سایر نهادهای دولتی و حاکمیتی به دلیل وابستگی به ستاد راهبری مشارکت‌های اجتماعی شهرداری تهران، ستاد شورایاری‌ها و هیئت امنای محله.

۲. موانع اجرایی: سیاست تمرکززدایی و تفویض اختیار به محلات به شکل بسیار ناقصی انجام شده و در اغلب مواقع صرفاً به معنای واگذاری سرا و فضاهای جزئی دیگر نظیر زمین‌های چمن مصنوعی بوده است.

سوم — چه باید کرد؟

۱. تقویت شورایاری به عنوان نهاد منتخب محلی از طریق:

یکم. لغو مداخلات شهرداری و نهادهای دولتی و حاکمیتی در شورایاری‌ها از طریق الغای ستاد راهبری مشارکت‌های اجتماعی شهرداری تهران

دوم. تغییر ترکیب هیئت امنای محله و مردمی‌سازی آن در جهت حذف بخش انتصابی (در حال حاضر ترکیب هیئت امنای محله به جز اعضای شورایاری عبارتند از نماینده تام الاختیار شهرداری ناحیه، نماینده مدیران مدارس منصوب آموزش و پرورش منطقه، نماینده سازمان‌های مردم‌نهاد [منصوب ستاد سازمان‌های مردم‌نهاد]، نماینده ائمه جماعات مساجد محله [منصوب مرکز رسیدگی به امور مساجد] نماینده فرماندهان پایگاه‌های بسیج سطح محله [منصوب سازمان بسیج تهران بزرگ]، نماینده هیئت‌های مذهبی محله [منصوب سازمان تبلیغات اسلامی تهران بزرگ]

سوم. اصلاح اساسنامه‌ شورایاری‌ها و افزودن نقش مشارکت در مدیریت محله در حدود اختیارات محلی و در چارچوب مقررات شورا و سایر قوانین و مقررات در کنار نقش‌های شناسایی، نظارتی، مشورتی و همکاری

چهارم. اصلاح اساسنامه‌ی شورایاری‌ها در راستای تعیین الزام برای بودجه‌ریزی مشارکتی

پنجم. استقلال انتخاب مدیر محله از شهرداری، چه در شورایاری چه در کانون‌های سرای محله

۲. در مرحله‌ی پیش‌نویس طرح، تمامی طرح‌های شهری برحسب محله یا محلات تأثیرگذار در سراهای محله از طریق ماکت و توضیحات، و در همشهری محله از طریق نقشه‌ها و توضیحاتش اطلاع‌رسانی عمومی شوند. علاوه بر این، طرح‌های مقیاس فرامنطقه‌ای و شهری در تمامی سرای محلات و در روزنامه‌ی همشهری اطلاع‌رسانی عمومی شوند.

۳. میزان عوارض شهری هر محله معین شود و درصدی از عوارض آن که می‌بایست براساس شرایط اقتصادسنجی وضعیت فقر شهری و میزان ارزش افزوده‌ی فعالیت‌ها محاسبه شود، به عنوان حساب توسعه‌ی محلی در اختیار مدیریت محله منتخب شورایاری قرار گیرد. در محلات محروم، از محلِ مازاد عوارض و ارزش‌افزوده‌ی محلات برخوردار – نسبت به میانگین – برای حساب توسعه‌ی محلی یارانه پرداخت ‌شود تا ضامن خودکفایی مالی محلات برای اداره‌ی امور و تأمین هزینه‌های اقدامات خرد شود.

۴. نظامی تعیین شود که براساس آن سازوکار تدوین بودجه‌ی پروژه‌های خاص محلات و تأمین نظر محلات در خصوص پروژه‌های فرامحلی موثر بر محله از طریق ساختاری به شرح ذیل انجام پذیرد:

اول. کارگروهی از انجمن‌های موضوعی محله (متشکل از کانون‌های سرای محله، سازمان‌های مردم‌نهاد موجود در محله، انجمن‌های اولیاء و مربیان و سایر نهادهای فعال محله‌ای بنا بر تشخیص شورایاری) به همراه خودِ شورایاری و با تسهیلگری مشاور توسعه‌ی محلی نخستین سطح برنامه‌ریزی بودجه را انجام دهند. این دو (انجمن‌های موضوعی و شورایاری) با همکاری مشاور و زیرنظر نماینده‌ی شهرداری ناحیه، نیازها را به پروژه تبدیل کرده و به برآورد بودجه و گزارش توجیهی آن می‌رسند.

دوم. در سطح منطقه‌ای نیز شورای بودجه‌‌ریزی مشارکتی منطقه تشکیل شده و هیئت رئیسه‌ی شورایاری منطقه به همراه نمایندگان کارگروه‌های موضوعی محلات (هر محله یک نماینده از کارگروه) به تلفیق و تدقیق بودجه‌های محلات و اولویت‌بندی سطح منطقه‌ای، با کمک مشاور توسعه‌ی منطقه و زیرنظر نماینده‌ی شهرداری منطقه، می‌رسند.

سوم.  نمایندگان شورای بودجه‌‌ریزی مشارکتی مناطق (هر منطقه دو نماینده، یکی از شورایاری منطقه و یکی از کارگروه موضوعی) به همراه نمایندگان شورا و شهرداری و مشاور برنامه‌ی توسعه‌ی شهری، بودجه را در سطح شهری تلفیق و تدقیق و اولویت‌بندی کرده و آن را مرجع بودجه‌ی سالانه قرار می‌دهند. در خصوص پروژه‌های فرامحلی مؤثر بر محلات نیز شورای بودجه‌ریزی مشارکتی شهر از طریق راه‌حل ۲ (اطلاع‌رسانی عمومی در سراها و همشهری)، اقدام نموده و نظرات را با توجه به سلسله‌مراتب محله تا شهر گردآوری و براساس آن به تصمیم نهایی در بودجه‌‌ریزی می‌رسد.